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浅议行政复议制度的困境与改革出路
——以成立行政复议委员会为视角
青海省政府法制办公室:http://www.qhfzb.gov.cn    来源:    创建时间:2013/3/21 10:02:38    

摘 要:自1999年《行政复议法》实施以来,行政复议制度在解决行政争议、规范行政职权行使等方面起到了促进作用,但是自身制度的缺陷也逐渐显现,行政复议制度的改革愈显必要。而行政复议委员会的试点无疑为行政复议制度改革明确了方向,积极探寻试点工作的改进思路成为当前改革工作的重点。

关键词:行政复议委员会 改革 困境

一、行政复议工作的现状

1990年《行政复议条例》颁布开始,到1999年《行政复议法》出台,再到2007年《行政复议法实施条例》实施,目前,我国规范意义上的行政复议制度已走过20多年的历程。相比于行政诉讼制度,行政复议制度具有审查范围宽、审理周期短等特点,其在规范行政职权行使、推进依法行政方面无疑起到了巨大的促进作用。但是,群众“大信访、中诉讼、小复议”的行政救济格局,表明我国现行的行政复议制度在实践中未能充分发挥其本应具有的优势,没有真正获得公众的广泛认同,行政复议工作在实践中还面临着诸多困境,具体表现为:

(一)复议案件数量偏少

据统计,全国行政复议案件2003年为75918件,2004年为81833件,2005年为90624件,而全国法院审理行政诉讼案件2003年为114896件,2004年为95192件,2005年为95707件。2006-2009年,全国行政复议申请由91667件逐年下降为77877件,而同期的行政诉讼案件则有95052万件上升为12.1万余件。

作为两种解决行政争议的途径,行政复议的受案范围比行政诉讼广,又具有免费、审理周期短等优点,理论上行政复议应成为解决行政争议的主要渠道,其受理案件也应超过行政诉讼案件数量。但综上数据不难发现,我国行政复议案件总量偏少,且行政复议案件数量总体比行政诉讼案件还少。

(二)案件办理质量不高

据统计,2003年到2006年,全国通过行政复议予以纠正的案件仅占结案案件的19.9%2004年至2009年,江西省全省各级行政复议机关受理的15202件行政复议案件中,通过撤销、变更、确认违法、责令履行义务等方式直接纠错的比例为18.6%,通过撤回申请、和解、调解等方式结案间接纠错的比例为33.5%,总的纠错率为52.1%。可以看出,通过行政复议直接纠错的案件占行政复议案件总量的比例不高,且低于通过撤回申请、和解、调解等方式结案间接纠错的案件所占比例,即是说行政复议案件办理质量不是很高。

此外,在通过行政复议予以纠正的案件中,存在被复议的行政机关拖延履行或者拒不履行的情况,行政复议决定执行不及时、不到位,造成申请人的合法权益得不到及时保护,一定程度影响了行政复议的权威性。

(三)案件办结效率较低

  按照行政复议制度的设计理念,其最大的优点就是能够快速高效地解决行政争议,避免漫长的司法程序。但在实践中,受限于种种原因,行政复议案件的审理往往要拖很长时间,甚至要延期审理,导致行政复议解决行政争议的效率不够高。

二、行政复议制度的困境分析

(一)行政复议观念缺失

虽然行政复议较行政诉讼具有免费、审理周期短等优点,但从国家到地方,行政复议的宣传力度都不如行政诉讼。相比于广为人知的信访制度以及经过普法宣传深入人心的行政诉讼制度,行政复议制度的群众知晓率相对较低。很多群众在权益受到损害后,更易选择通过信访或诉讼手段维护自身权益。行政复议观念的缺失,直接导致了行政复议案件数量偏少。

(二)复议办案力量薄弱

行政复议案件主要发生在市、县两级,但我国当前行政复议机构设置和人员配备从上而下呈现“倒三角形”分布态势,特别是在县级,行政复议机构和人员编制虚位现象普遍存在,县级政府法制机构一般只有2-3人。同时,法制机构的工作人员有些还兼任领导秘书,还需承办规范性文件审查、行政执法监督等事项,真正用于办理复议案件的人员少之又少。这就导致在实践中,对依法可以不受理的案件尽量不受理,对依法可以维持的案件尽量维持,一定程度上影响了行政复议工作的健康发展。

此外,部分地方的行政复议人员没有法律学习背景,又缺乏经常性的专业培训,法律专业素养不高,一定程度上影响了行政复议案件的办结质量。

(三)复议机构缺乏独立性

《行政复议法》第三条规定,行政复议机关负责法制工作的机构具体办理行政复议事项。“我国目前的行政复议机构是隶属于各级人民政府和行政职能部门的内部机构,其人员配备和职权行使不具有独立性,这导致行政复议机构难以公正地进行行政复议裁决。” 行政复议制度作为裁决政府或部门和群众之间的行政纠纷,不像行政诉讼制度有一个中立的裁决主体,群众“官官相护”的心理会认为复议机关会“胳膊肘往内拐”,不相信行政复议会为群众说话,导致行政复议缺乏权威性和公信力。复议机构对行政复议案件没有最终决定权,致使人民群众对行政复议制度缺乏基本的信任,导致大量行政争议没有经过行政复议而直接通过行政诉讼解决。

(四)复议决定程序行政化

行政复议决定的作出,基本上按照本级政府公文式逐级审批的模式。比如,市级行政复议机关办理复议案件,行政复议决定文书的作出,“一般要经过经办人-分管副处长-处长-分管副局长-局长-分管副秘书长-秘书长-分管副市长-市长等环节。” 过于行政化的程序,客观上影响了行政复议的质量和效率。

三、行政复议制度的改革与探索

从上述行政复议制度运行的现状以及困境分析可以得知,解决行政复议制度存在问题的关键是减少行政化、增加独立性。只有破除行政复议制度的行政化操作,加强行政复议机构的独立性,才能强化行政复议制度本身的公正性,才能增加行政复议制度在群众中的公信力。

(一)改革方向:行政复议司法化

一般认为,行政复议司法化包含三层含义:一是行政复议组织具有相对独立性,行政复议活动不受任何外来干预,由复议人员依法独立做出;二是行政复议程序具有公开性和公正性,行政复议程序必须公开进行,并保障参与人的复议申请权、平等参与权、申请回避权、陈述权、质证权以及对复议结果的司法救济权等权利;三是行政复议结果具有准司法效力,进入诉讼程序以后,司法机关应该对行政复议决定给予相当程度的尊重。简而言之,行政复议司法化追求的是行政复议机构的独立、程序的正当以及裁决的公平公正。而这也正是行政复议制度改革的方向所在。

(二)探索:行政复议委员会

2008916,国务院法制办公室下发了《关于在部分省、直辖市开展行政复议委员会试点工作的通知》(国法[200871 号),确定在北京、黑龙江、江苏、山东、河南、广东、海南、贵州等8 省市开展行政复议委员会试点工作,这也拉开了我国行政复议体制改革的序幕。2010118,国务院发布《关于加强法治政府建设的意见》,提出要探索开展相对集中行政复议审理工作,进行行政复议委员会试点。目前,各地的行政复议委员会体制正在逐步建立和完善。

1、试点情况

经过几年的时间,各地的行政复议委员会试点工作取得了较大的进展,试点范围不断扩大。据统计,自2008年国务院法制办在部分地方组织开展行政复议委员会的试点以来,截至2011年底,试点工作已经扩大到19个省份108个单位。

当前,各地大体上形成了三种主要的行政复议委员会模式:一是全部集中复议权模式,即将原来分散于政府各部门的行政复议权,全部集中到政府设立的行政复议委员会统一行使,这种模式目前在县一级较多;二是部分集中复议权模式,即行政复议委员会集中行使部分部门的部分行政复议审理权,目前大多数试点单位都采用这种模式;三是保持现行复议体制模式,即保持现行行政复议体制不变,通过吸收外部人士组成行政复议委员会,对重大疑难案件进行集体研究,以表决的方式形成案件处理建议意见,行政复议机关在裁决时参考,这种模式主要为北京、上海的多数试点单位采纳。

从实践效果看,试点地方行政复议的社会认知度、认可度都有明显提升。比如,广东省中山市行政复议案件量已连续两年大幅超出行政诉讼案件量;山东省潍坊市行政复议与行政诉讼案件比例由试点前的1:12大幅上升为1.12:1;福建省厦门市试点以来行政复议案件增长近3倍。

2、存在问题

从试点情况看,行政复议委员会制度在试行过程中存在一些问题:

一是复议委员会的独立性问题。目前,各试点单位基本都是成立行政复议委员会,该委员会作为行政复议工作的议事协调机构,集中办理下级政府和本级政府工作部门行政行为引发的复议案件,本级政府工作部门不再受理行政复议案件,复议委员会在政府的直接领导下开展工作,直接对政府负责。也就是说,行政复议委员会仍设立在一级政府之中,仍不能独立行使行政复议权。

二是复议委员会人员组成问题。在复议委员会的组成和结构上,各地显现出了较大的差异性。比如山东省潍坊市的行政复议委员会共设委员51人,其中行政机关委员35人,均是政府各组成部门分管法制工作的领导;社会委员有16 人,由高校教师、律师和中介机构人员组成;社会委员占全部委员数的45.7%。而北京市的行政复议委员会,现有委员43人,非常任委员(专家学者)30人,占全部委员数的69.8%,每次审理案件的9名审理委员中,非常任委员都要占一半以上。更有哈尔滨的行政复议委员会35名委员,社会委员占比达93%。社会委员的加入使得复议机构的公正性和独立性大大增强,但在社会委员所占比例和委员的专业性问题上,各地的做法并不统一。

3、改进思路

尽管行政复议委员会试点工作仍存在一些问题,但这并不能掩盖试点工作取得的进步,行政复议的社会认知度和认可度的提升是不争的事实。行政复议委员会的试点是行政复议制度改革的重要举措,要想更加深入推进行政复议制度的改革,需不断改进试点工作中出现的问题。

一是复议机构的独立性。行政复议司法化改革的关键点就在于复议机构的独立性,只有能独立行使行政复议权的复议机构才能更好地保证复议决定的公正性。国务院的《通知》也明确指出,进一步完善行政复议案件审理机制,可以充分发挥专家学者等社会力量的作用。在试点工作开展过程中,试点单位可以试行设立独立的行政复议委员会,行政复议决定的方式不受行政首长负责制的约束,把行政复议的决定权更多地让位于行政复议委员会,从而最大限度地发挥行政复议制度的效力。

二是复议人员的专业性。专业司法人员是司法机关办案高效、公正的有力保证,行政复议委员会的人员组成同样影响着复议决定的公平公正以及行政复议的效率。“舆论普遍认为,吸收社会专业资源实行专家审议、科学断案,有利于进一步消除人们对行政复议‘官官相护’的疑虑,增进申请人对案件裁判结果的认同。” 社会委员的加入加强了行政复议委员会的独立性和公正性,而法律专业人员或法律职业人员的引入则可以加强复议决定的公正性与权威性。

三是复议程序的公正性。程序的公正是实体公正的前提,复议程序的公正主要体现在复议审理机制和相关配套制度的完善上。相比于行政首长负责制的审理机制,复议委员合议制则更能体现复议决定的公平、公正。配套制度的完善主要包括回避制度、复议听证制度等制度的健全。

四、总结

《江西省2012年推进依法行政工作要点》指出,江西省今年在南昌市、新余市、东乡县、新建县等4市县开展行政复议委员会试点工作。这是江西省在行政复议改革上迈出的重要一步。作为刚开始开展试点工作的省份,起步较晚,但更应该充分认识试点工作面临的形势,把起点定高一点,把制度完善一点,这样才能更好地起到示范引导作用。

(江西省万载县政府法制办 杨敏)