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青海省人民政府法制办公室
关于开展行政规范性文件制定和监督管理
工作情况专项督查的通报
来源:    时间:2018年07月20日    
各市、州人民政府,省政府各委、办、厅、局:
    为推进省政府《关于深入推进依法行政加快建设法治政府的实施意见》和《青海省2018年法治政府建设工作要点任务台账》的贯彻落实,准确掌握省政府各部门贯彻落实《青海省行政规范性文件制定和备案办法》(省政府第99号令)情况,按照《国务院办公厅关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》(国办发〔2018〕37号)“关于加强对行政规范性文件制定和监督管理工作监督检查、建立督查情况通报制度”要求,省政府法制办组成专项工作督查组,于2018年6月12日至28日对省民政厅、省经信委等20个省直部门近四年来贯彻落实省政府第99号令情况开展专项督查,现将有关情况通报如下:
    一、督查的基本情况
    自2014年3月1日省政府第99号令实施以来,受督查的20个省直部门先后成立了依法行政领导小组,普遍建立了切合本部门实际的规范性文件管理制度,严格按照省政府第99号令要求开展行政规范性文件监督管理工作,取得了显著成效。各部门在人员编制紧缺的情况下,专门安排1至2名工作人员负责规范性文件监管工作,充分体现了对依法行政工作的重视。规范性文件合法性审查、“三统一”、有效期、定期清理等制度得到有效落实。制定机关对制发的规范性文件都能依照法定程序和时限要求报送备案,主动接受监督的意识明显增强。各部门法制机构与业务处室之间的衔接、沟通配合越来越密切,对规范性文件监管工作的认识普遍提高,规范性文件监管水平不断提高。
    二、主要工作特点
    此次督查中,大部分部门已将规范性文件监管工作作为依法行政工作的重中之重,充分认识到依法制文管文的重要性,在推进规范性文件监管工作中制度建设得到加强,文件质量得到提高。
    一是组织机构健全,制度建设不断完善。多数部门成立了依法行政领导小组,由主管领导担任领导小组组长,并明确专人负责规范性文件监管工作。按照省政府第99号令要求,制定出台了符合本部门实际的规范性文件管理制度,规范性文件管理有法可依、有章可循。通过加强组织领导,各部门职责及任务分工更加明确,规范性文件合法性审查、“三统一”、有效期、定期清理等相关制度逐步健全,规范性文件制定、审查、备案、清理等流程更加完善,集体讨论决议、合法性审查、报送备案等程序更加规范。如,省经信委出台了《省经信委(省国资委)重大行政决策制度》,省体育局出台了《青海省体育局规范性文件定期清理制度》,省金融办出台了《省金融办行政规范性文件制定及管理办法》,为做好本部门规范性文件监管工作提供了有力的制度保障。
    二是程序执行有力,文件制定合法有效。经过督查,多数部门能严格执行省政府第99号令,落实行政规范性文件制定中征求意见、合法性审查、集体审议决定和主要负责人签发4个必经程序。未经法制机构合法性审查的文件,不得提交集体会议审议研究,有效防止了规范性文件乱发、滥发,确保了规范性文件制发符合法定程序要求,提高了文件质量。如,省司法厅、省广电局在规范性文件制发前严格按照“法制机构不审、会议不予研究”的要求,为规范性文件的合法性拧紧了“保险栓”。
    三是开展定期清理,推行文件动态管理。各部门严格按照省政府第99号令关于行政规范性文件每两年清理一次的要求,坚持“谁制定、谁负责,谁执行、谁清理”的原则,认真开展定期清理工作,从源头上防止和消除了问题文件带来的制度障碍,维护了法制统一和政令畅通。经过2014年、2016年两年定期清理,规范性文件底数已摸清,20个省直部门先后废止规范性文件50件,修改72件,继续有效287件,一些与法律法规规定不一致或不适应经济社会发展的文件予以废除,有效控制了发文数量,使“红头文件”不再“任性”。
    三、存在的主要问题
    通过督查发现,仍存在个别部门领导干部法治观念淡薄,运用法治思维和法治方式解决问题的能力不足,对规范性文件管理工作还不够重视,违法决策,甚至“拍脑袋”决策的现象依然存在,“红头文件”随意签、随意发的情况仍有发生。
    (一)领导重视不够,法治观念淡薄。个别部门对规范性文件监督管理工作还不够重视,对十八届三中、四中全会以及《法治政府建设实施纲要(2015-2020年)》关于加强规范性文件监督管理的精神领会不透彻,对当前全面推进依法行政加快建设法治政府的信心不足,主要领导履行第一责任人职责不到位。个别领导干部依法行政的能力和水平欠缺,平时文件监管工作不扎实,面对监督检查心中没有底数,“临时抱佛脚”,被动应付、敷衍塞责的现象依然存在。
    (二)文件界定不准,漏报瞒报时有发生。督查组通过核对2014年至2018年上半年发文目录,发现有11个部门共92件规范性文件未列入行政规范性文件监管范围,漏报文件的部门超过被督查部门半数以上。文件未经征求意见、合法性审查、集体审议决定和主要负责人签发等程序制发,违背了国办发〔2018〕37号文和省政府第99号令有关规范性文件必须严格依照法定程序制发的要求。有的部门对规范性文件概念模糊、界定不准,也有的部门以规范性文件制发程序繁琐、后期监管复杂为由漏报、瞒报,将本应按法定程序制发的文件按一般文件制发执行,使规范性文件失去了应有的效力。行政机关未按规定程序制发文件属于程序违法,此类文件不具有法律效力,不能作为行政管理的依据。
    (三)制度建设不全,贯彻执行力度不大。督查的20个省直部门中,有14个部门未建立符合本部门实际的规范性文件管理制度,对省政府第99号令的贯彻执行不坚决。有的部门在座谈会上提供的汇报材料内容不实,数字不详,不能有效反映规范性文件管理工作的真实情况;有的部门领导对规范性文件监管工作掌握不全面,对长期存在的问题认识不到位,对下一步工作无安排、无部署。
    四、下一步工作要求
    通过行政规范性文件管理社会事务是行政机关依法履行职能的重要方式,直接关系群众切身利益,事关党和政府形象。各地区、各部门要以高度的责任感,深刻认识加强规范性文件管理工作的重要性,对规范性文件监管工作要早安排、早部署、严落实。
    一是加强学习,提高认识。认真学习贯彻国办发〔2018〕37号文、省政府99号令、《青海省人民政府办公厅转发省政府法制办关于认定行政规范性文件指导意见的通知》(青政办〔2018〕2号)等相关制度,进一步提高对规范性文件监督管理工作的认识,强化法治意识,培养法治思维,提高依法办事的能力,坚持民中集中制,严格集体讨论决策机制,努力为“红头文件”把好质量关。
    二是健全制度,完善流程。加强制度建设是做好规范性文件监管工作的前提,尚未建立健全规范性文件监管制度的地区和部门,要依照省政府第99号令及相关制度规定,抓紧制定完善本地区本部门制度流程,进一步完善规范性文件合法性审查、“三统一”、有效期、定期清理等制度。同时,要加强对相关制度的贯彻执行,确保规范性文件监管工作有章可循。
    三是严格把关,准确界定。各地区、各部门要加强法制机构力量,提高法制工作人员认定规范性文件的能力和水平,严把规范性文件质量关,确保所有规范性文件都纳入监管范围,真正做到“有件必备”。对规范性文件认定不清、把握不准的,要认真学习《青海省人民政府办公厅转发省政府法制办关于认定行政规范性文件指导意见的通知》(青政办〔2018〕2号),要学懂弄通行政规范性文件的概念、特征、认定方法和标准,努力提高行政规范性文件的认定能力和水平。
    四是认真核对,及时整改。各部门要于2018年9月底前将此次督查中查出的未列入监管范围的规范性文件,按照省政府第99号令要求重新制定印发,并及时报送省政府法制办统一向社会公布。此次未列入督查的地区和部门,也要抓紧安排部署,做好自查自评,认真对照部门发文目录,将未列入监管范围的规范性文件全部按程序重新制发,并及时做好公布工作。
各地区、各部门请将整改落实情况及时报省政府法制办备案审查处。



                   青海省人民政府法制办公室
                        2018年7月12日