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《青海省人民政府办公厅关于认定
行政规范性文件的指导意见》解读材料
青海省政府法制办公室:http://www.qhfzb.gov.cn    来源:    创建时间:2018/1/15 11:12:43    

省政府法制办

  一、制定的背景及依据

维护法制统一,确保政令畅通,促进行政机关依法行使行政职权,2013年11月18日,省政府第99号令公布了《青海省行政规范性文件制定和备案办法》以下简称《办法》)2014年3月1日《办法》实施以来,各级行政机关认真贯彻落实《办法》明确的规范性文件合法性审查、“三统一”、有效期、定期清理、备案审查、异议审查等制度,文件制发质量明显提高,文件监管水平进一步增强。但是,由于国家对行政规范性文件的认定一直没有统一的标准能否准确界定行政规范性文件始终是困扰各地区部门做好规范性文件监管工作的难题准确界定行政规范性文件,为全省各级行政机关提供统一的认定标准,制定出台青海省人民政府办公厅关于认定行政规范性文件的指导意见以下简称《指导意见》)十分必要。

  二、主要框架结构

《指导意见》共设置了五个方面的内容,一是行政规范性文件的定义,主要对行政规范性文件的定义作了进一步的明确。二是行政规范性文件的特征,主要明确了行政规范性文件从内容上应当同时具备行政性、外部性、规范性三个特征。三是几种特殊文件的认定,主要对工作实践中较难把握的7种具体情形的认定进行了明确。四是下列文件不属于行政规范性文件,主要对实际工作中经常遇到的15类文件进行了界定排除。五是其他事项,主要明确了党委与政府、党委部门与政府部门联合制发的规范性文件纳入谁的管理范畴的问题。

三、主要内容的说明

 (一)关于上级机关转发下级机关行政规范性文件的认定。此类文件在县级以上人民政府行政管理中经常遇到。为提高文件的贯彻力和执行力,许多政府部门经常将涉及本部门行政管理职能的行政规范性文件,报本级政府转发。本级政府转发政府所属部门的行政规范性文件,表示同意了行政规范性文件的内容,则认定该文件属于本级政府的行政规范性文件。

 (二)关于行政机关转发上级机关行政规范性文件的认定。在管理实践中,行政机关经常会转发上级政府、上级部门的行政规范性文件。如果仅仅是原文转发,则该文件不属于本机关的行政规范性文件。但如果在转发的同时,又提出具体的实施措施或者补充意见,并且这些措施或者意见直接涉及了不特定公民、法人或者其他组织的权利、义务,则认定该文件属于本机关的行政规范性文件。

 (三)关于对行政处罚、行政许可等进行裁量权细化量化的制度规范的认定。为便于操作和管理,行政机关往往会对本机关行政处罚、行政许可等进行裁量权细化量化,此类制度规范仅供行政机关工作人员自己使用,只作为行政机关工作人员实施行政裁量时的参考依据,不能作为实施行政处罚、行政许可时的法定依据,也不对外公开发布。因此,此类文件不具备外部性,不纳入行政规范性文件管理范畴。

 (四)关于对会议纪要的认定。会议纪要是记载会议主要情况和议定事项的公文,不具备外部性但在行政管理实践中,也存在个别行政机关或者行政工作人员将会议纪要作为行政管理依据的情况。这种情况与依法行政的要求相违背,必须加以纠正。如果纪要的有关内容涉及了公民、法人或者其他组织的权利义务,需要作为行政管理依据的,应当制定行政规范性文件对外发布,不得以纪要的形式作为实施行政管理的依据

 (五)关于对各类应急预案的认定。各级政府及政府职能部门,都会结合工作需要和本级职能,制定一些应对自然灾害、突发事件的应急预案。由于这些应急预案在使用中具有不确定性,有些可能会使用到,有些可能一直没有使用。再者这些应急预案要经常进行定期的修订调整。因此,我们在对应急预案的管理上,采取全国多数省份的普遍做法,不纳入行政规范性文件管理范畴。

 (六)关于党政联合制发规范性文件的管理。在工作实践中,党委与政府、党委部门与政府部门经常会联合制发规范性文件。此类文件在发布时使用的是党委或者党委部门的发文字号,因此应当纳入党内规范性文件管理范畴,不纳入行政规范性文件管理范畴。

  四、关键词诠释

 行政规范性文件是指除政府规章以外,行政机关和法律、法规、规章授权的具有管理公共事务职能的组织,在法定职权范围内依照法定程序制定的,涉及不特定的公民、法人或者其他组织的权利义务,在一定时期内反复适用,在本行政区域内具有普遍约束力的各类行政文件。

 行政规范性文件的行政性主要是指文件的制定主体和内容的行政性。文件的制定主体应当是行政机关和法律、法规、规章授权的组织;文件的内容应当属于行政管理的范畴,并能够作为行政管理的依据。

 行政规范性文件的外部性主要是指文件的调整对象属于文件制定主体或者实施主体以外的公民、法人或者其他组织,调整范围是社会公共管理事务而非行政机关内部管理事务。