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《青海省三江源生态保护条例》立法调研报告
青海省政府法制办公室:http://www.qhfzb.gov.cn    来源:    创建时间:2014/12/19 11:47:28    

《青海省三江源生态保护条例》立法调研报告

 

《青海省三江源生态保护条例》(以下简称《条例》)是列入省人大常委会立法规划和省人民政府2014年立法工作计划的起草调研项目。为做好条例的起草调研工作,根据《青海省生态文明制度建设总体方案》和生态领域改革专项小组第二次会议精神,省政府法制办组织省政府法律顾问委员会部分专家,共同前往果洛州、海南州开展了实地调研。现将考察调研情况报告如下。

一、三江源生态保护与建设的经验与成效

青海三江源自然保护区生态保护和建设项目实施以来,果洛州、海南州各级党委、政府在探索、总结、广泛调研的基础上,以科学发展观为统领,按照《青海三江源自然保护区生态保护和建设总体规划》(以下简称《总体规划》)的要求,精心组织各项生态保护与建设工作,按照“边实践、边完善、边提高、边推进”的要求,通过不懈的努力,工程建设取得了初步成就,生态持续恶化的趋势总体上得到缓解,局部出现好转,各地区、各部门也积累了一定的实践经验,有效地推动了我省生态可持续发展的步伐。

(一)发展方式有所改变,生态保护意识普遍增强自生态保护和建设工程实施以来,通过多层次、多形式的政策宣传,使广大群众明白了工程建设与自身利益关系,促进了广大干部和农牧民群众思想观念的转变。牧民群众从传统的游牧方式开始向定居或半定居转变,由单一的靠天养畜向建设养畜转变,由粗放畜牧业向生态畜牧业转变。群众对三江源生态保护的政策从开始的抵触、观望逐渐转变为理解、支持和主动参与。目前,在党中央“坚持生态保护第一,尊重群众意愿”和省上“绿色发展”的精神指导下,各级政府部门和干部群众生态保护意识正在不断加强,生态保护优先的理念深入人心,这为三江源生态保护与建设工程的顺利实施奠定了良好的思想基础。

(二)工程治理与自然修复相结合,生态恢复效果良好。本着自然修复为主,人工治理为辅的原则,自2005年以来,果洛州、海南州从治理超载过牧、开垦草原、滥采乱挖、偷猎盗伐等不合理活动入手,不断强化管理。三江源生态保护和建设项目主要采取沙漠化土地防治、封山育林、黑土滩治理、森林草原防火、鼠害防治、重点沼泽湿地保护、建设养畜、小城镇建设、能源建设、自然保护区管护站点建设、退牧还草、生态移民、人畜饮水、农牧民科技培训等措施。截止2013年,果洛州、海南州分别累计完成三江源生态保护和建设一期工程投资22.47亿元和12.42亿元,使退化的草原得到了休养生息,项目实施区域内生态退化趋势得到初步遏制,区域内植被有所恢复,草场涵养水源的能力进一步提高,河流、湖泊、沼泽、湿地的水位明显改观,生态效益、经济效益和社会效益初见成效。

(三)初步建立了生态保护的相关制度果洛州、海南州各级政府和部门十分重视生态工程的实施,按照工程的要求,落实责任制,基本上做到项目建设每个环节有人管、有人问,全面落实工程监理制度,强化资金管理。各相关部门积累了一定的经验,也总结出一些行之有效的管理制度,如工程项目法人制、招标投标制、工程监理制、合同制、报账制和项目公示制,实现了三江源生态保护与建设资金专户储存,专人管理,单独建账,独立核算,封闭运行,做到项目资金不被截留、挤占、挪用。同时,州县三江源办公室还建立和完善了项目实施的内部管理制度,规范档案管理,强化项目管理机制和行业章程,基本上实现了工程管理的制度化、规范化和科学化。

此外,果洛州、海南州在管理制度的创新方面也做了一些探索。如玛多县2005年尝试建立绿色绩效考评制度,取消了GDP和招商引资两项考核指标,将三江源生态保护与建设资金的使用情况、管理安全情况、使用效率、投资完成情况作为重点考核内容,与经济目标同部署、同考核,完不成下达任务则扣除相应分值。生态环境方面,重点考核退化草地治理率、植被覆盖率、草畜平衡与减畜完成率、湿地保护、水质、水量等。民生方面,重点考核居民收入、教育、就业、养老、医疗、卫生、文化生活等。将考核评价结果作为领导班子政绩考核与干部提拔任用和奖惩的依据。海南州按照省农牧厅下发的《青海省天然草原退牧还草工程减畜禁牧管理办法》,将减畜禁牧作为实施项目的主要内容。县、乡、村、户层层签订责任书,落实责任、加强监管,并以牧户为单位登记造册,填写减畜禁牧登记卡予以公示。减畜禁牧登记卡作为兑现项目户年度饲粮补助的凭据,做到核减一户、登记一户、发放一户,对完不成减畜禁牧任务的停发退牧还草工程年度饲料粮补助。

(四)农牧民生产生活条件改善,增收渠道不断拓宽为使生态保护与建设的成果惠及广大农牧民群众,确保生态移民“搬得出、稳得住、能致富”,省政府先后拿出基础设施建设专项资金1.56亿元,土地购置费7721万元,加强生态移民社区供排水、供电、道路、教育、卫生等基础设施建设,群众行路难、上学难、就医难等问题也得到有效改善。2010年省政府设立了生态移民创业扶持资金,大力扶持生态移民发展后续产业,安排项目16个,吸纳生态移民劳动力1683名,人均年增加收入5000元。经过8年的努力,果洛、海南两州的城镇化进程加快,城镇基础设施条件大大改善,畜牧业防灾减灾能力有所提高,农牧民增收渠道不断拓宽2004年至2012年农牧民纯收入年均增长10%左右,农牧民生产生活条件得到改善

(五)积极探索完善生态补偿机制有效推进三江源生态保护、民生改善和经济发展,省政府加大政策保障力度,制定了《青海省人民政府关于探索建立三江源生态补偿机制的若干意见》(青政〔2010〕90号),先后启动实施涉及教育经费保障补偿、异地办学奖补、农牧民技能培训和转移就业、草畜平衡补偿、生态环境监测评估、草原生态管护机制、牧民生产资料补贴、扶持农牧民后续产业发展和农牧民基本生活燃料费补助等11个方面的生态补偿政策。本着生态优先、以人为本的原则,果洛州根据国家和省有关生态补偿政策,不断探索完善生态补偿机制。补偿的重点从三个方面入手,即推进生态环境保护与建设,以草定畜,建立草畜平衡补偿政策,支持重点生态功能区草场日常管护,支持草场资源流转政策、推动畜牧业发展方式转变等。改善和提高农牧民基本生产生活条件与生活水平,完善农牧民基本生活燃料费补助政策,支持农牧民劳动技能培训、劳务输出及创业,扶持农牧区后续产业发展等。提升基层政府基本公共服务能力,保障生态监测与管理机构运行和城乡公共服务设施日常维护等。两州政府在补偿的方法等方面做了有益的尝试,依据具体补偿政策、补偿资金来源和生态补偿绩效评价结果,合理确定补偿资金规模,实行“当年考核、次年补偿”的办法,以县为单位,测算到县、统一拨付到州。州、县政府依据补偿政策及有关情况兑现补偿资金。

(六)政府主导与社区共管相结合,取得较好的效果三江源地域辽阔,保护范围大,仅仅依靠政府及其有关部门的管理存在编制有限、人力不足、管理成本过高等方面的局限性,如林业管理方面,果洛州仅有林业专业技术人员10人(班玛7人、玛沁3人),州林业站虽然经州编委下发文件批准成立,但仅有4名编制,远远跟不上林业工作的实际需要。因而以社区为单位,探索农牧民为主体的社区共管保护机制是三江源生态保护与管理体制创新的应然考虑。在这方面,三江源一些地区作了有益的尝试,自2006年起,青海省林业厅、北京大学山水保护中心及其他民间组织与玉树州措池村、多秀村,果洛州玛沁县雪山乡阳可河村、甘德县夏日乎寺村以及久治县年宝玉则等多个村社签订了旨在保护三江源生物多样性及野生动物保护的协议,到目前累积投入资金达200余万元,参与协议保护的牧民一千多人,协议保护管理面积也达到近1.7万平方公里。根据协议内容,牧民们自觉履行着对保护区内野生动植物的监测、巡护工作,村里还会对保护生态环境作出突出贡献的牧民给予适当奖励。目前,协议保护项目实施村已形成了各界支持、热情帮助、广泛参与的良好工作格局。

(七)科技支撑与人才培训保障相结合,形成生态保护与建设的有效合力。针对三江源地区科研基础薄弱、人才队伍匮乏的实际情况,工程实施中,重点加强了生态保护应用性科研项目研究和推广,黑土滩综合治理等近百项科研成果得到推广应用。结合工程实际需要,培训管理干部6000多人次、农牧民近5万人次,建立科技示范户1700多户,这些措施不仅为工程顺利实施提供了有力的科技支撑,更重要的是培养了一大批管理人才和转产致富能手,从而增强了三江源地区科技成果的整体推广效果,提高了保护水平,形成了推进生态保护工作的有效支撑力。

二、存在的主要问题

此次通过与果洛州、海南州相关部门和牧民代表的座谈,以及实地走访,了解到以下四个方面的问题较为突出,正在制约着三江源生态保护发展的进程,亟待解决。

(一)缺乏统一的、强有力的保护管理协调机制目前,三江源地区在生态环境的保护、利用和管理方面没有建立一个统一的、较完善的协调管理机制,无正式的专门管理机构。州县三江源办公室设置均为临时机构,没有执法权,缺少编制,工作人员大多从各部门临时借调,人力普遍不足。由于机构、人员不稳定,工作人员思想波动大,致使项目管理及工程档案资料的收集整理等工作缺乏连续性。目前生态保护工作由政府各部门按行业职责分头管理,各相关部门之间职责交叉,职权不清。如对异地安置的移民,在搬迁的过程中是通过工程来做,具体事项由三江源办负责,移民搬下来后的后续服务管理工作跟不上,没有明确的主管部门,政府相关部门面对大量的社区问题没有得到授权而无力解决,群众的利益诉求反映渠道不畅。再如与工程相关的事由农牧主管部门与三江源办公室协作,但工程后期则无人管理,缺乏连续性政策。目前缺少一个有效的组织机构站在生态保护与当地经济发展的结合点上行使协调职能,这种情况已严重不适应三江源生态保护的需要,影响了生态保护和管理的工作。在调研中,各州县都强烈要求设立三江源生态保护与管理的专门机构,解决人员编制及相应的工作经费。

(二)后续产业发展难度大产业结构调整和后续产业培植一直是制约三江源地区持续发展的主要因素。在调研中我们了解到,果洛州、海南州在发展生态畜牧业、生态旅游业等方面有着独特的优势和巨大的潜力,各级政府在转变传统的畜牧业生产经营方式,发展生态型产业方面做了很多积极的尝试,一是积极培育生态旅游业;二是做好生态畜牧业,发展畜产品加工业;三是发展温棚经济,建设移民区庭院小温棚,发展庭院经济;四是发展林下经济,如在班玛建立开发基地,开发利用羊肚菌、白灵菇、桃儿七等林下产品;五是发展民族手工艺品,建立特色手工艺刺绣、编织、石材雕刻、民族服饰加工等产业基地;六是发展中藏药材资源特色产业,形成特色高原中藏药材产业。但就目前来看,受自然条件的限制,市场发育度不足、基础设施投入不足,政府扶持的藏毯、嘛呢石刻、民族手工品加工、奶牛养殖、畜产品精深加工和开发利用等项目尚未形成规模,在拉动经济增长和农牧民增收方面效果不明显。

从移民适应和就业的情况看,有很大的差异性。有些移民搬下来以后适应能力强,会汉语,有一定的劳动技能,或者有经商的意识和能力,很快适应了城镇生活。有些移民有自主创业的热情和愿望,但苦于没有启动资金。还有一些年轻移民接受职业教育培训,取得了机动车驾驶执照,想开出租车,但出租车运营指标有限。这一部分移民提出强烈要求,希望能给他们办房产证,通过房产抵押可以申请银行小额贷款,以支持他们创业。而另一些移民的生活则处于两难的境地,若留下来没有劳动技能,只能靠低保维持生活;回到自己的草场,草场上没有虫草,又无钱买牛羊放牧,只能给别人帮牧,生活依然贫困。

(三)农牧民补偿收入不公平引发社会矛盾如前所述,在三江源已初步建立起了生态补偿机制,但据调查,在补偿中仍然存在一些问题:一是安置房面积不计家庭人口多寡、所处地理位置的远近建设成本的大小,一律每户60m2的标准,4万元的建设成本,进而导致很多安置房质量差,新增人口无处居住的问题,引起了移民的不满。二是迁到移民安置点的牧民和没有搬迁的牧民给相同的生活补贴,引起彼此之间的攀比,移民们感觉失落、吃亏。三是各地的自然资源,气候等条件不甚相同,各地移民的生活状况存在很大差异,如久治县富产冬虫夏草、川贝,当地移民可以利用本地资源增加创收,生存状况较好;而玛多县海拔高,气候寒冷,无虫草等资源,当地移民就只能靠政府的补贴生活,生活条件依然艰苦。四是由于物价上涨,政府的各项补贴没有及时调整,无法满足生活需要。五是补偿渠道多元,补偿项目多,如天然林、草原奖补、移民生活补助、燃料费补助等,但这些补助都是通过主管部门发放,缺乏统筹,导致有些牧民重复享受多种补偿,而有些牧民只享受单一补偿,有些新增户及新增人员不能享受到任何政策及补助,导致实质上的不公平现象。  

(四)生态移民服务管理工作滞后自三江源项目实施至今,果洛州、海南州分别搬迁牧民3172户14704人、3244户15926人。据统计,国家对果洛州移民共投资3.8亿元,平均每户享受国家投资11.966万元,平均每人享受国家投资2.581万元。其中在房屋和基础设施方面投资3.4亿元,生产、生活方面投资3645.5万元。但在调研中我们发现,果洛州的生态移民,除了久治县以外,其他各县都有不同程度的回迁现象,如玛沁县移民点实际入住率在三分之一左右。综合来看,在移民管理方面反映出的问题很多而且复杂,如住房安全和维修问题。最早搬迁下来的移民定居点的房屋已有10年,07年搬迁的距今也有7年时间,当时房屋都是按照4万元的标准修建,由于施工成本较高,移民点的房屋多是用空心砖砌成,建筑质量较差。现在很多移民点的房屋都不同程度地出现断梁、墙体裂缝、房顶掉瓦等现象,成为危房,直接影响到住户的居住安全。有些移民点配套基础设施建设不完善,目前还缺乏基本的水、电、路灯、垃圾处理等基础设施。对各级政府和相关部门出台的有关移民的奖补政策,由于宣传和解释不到位,导致许多移民对各项奖补政策不知晓、不理解,进而影响到他们对政府各项政策落实的配合、参与和支持。如2011年取消原来的“饲草粮补助”,改为“草原奖补”,补偿的标准不变。虽然此项调整并不对移民的实际利益带来任何影响,但由于解释不到位,移民们普遍感到不理解,认为上级把“饲草粮补助”取消了,进而产生诸多抱怨。再如十年前开始生态移民工程时,牧民被告知搬迁是临时的,等十年八年以后草场恢复了还可以搬回来。如今十年时间已到,对移民能否再回到自己的牧场上并没有一个明确的政策或说法,所以有些移民有被欺骗的感觉,甚至跑回草山偷偷放牧。

(五)建立国家公园基础工作薄弱。国家公园是一种保护地模式,具有保护、宣教、科研、游憩和带动社区发展5大功能。实现生态保护和资源合理利用的有机结合是国家公园体系建设的目标。玛多县、治多县政府及多年从事生态环境保护的工作人员理解支持省政府关于建立国家公园的设想,盼望国家公园的建立会给当地的生态环境保护、民生改善、社会发展、管理体制机制创新带来新的机遇。但也存在着一些人将国家公园简单地等同于旅游开发项目,对生态环境保护、宣教等其他方面的功能认识不够等问题。由于缺乏本底资源调查和科研基础,没有组织生态、文化、宗教、社会经济等方面的专家开展针对国家公园建设的综合科学考察,致使各方面工作缺乏数据和科技支撑,建立国家公园的基础工作薄弱。

三、立法对策与建议

三江源生态保护与建设工程是一项惠及青海乃至全国的重点生态工程,它的实施事关青海省“生态立省”战略的落实,事关生态文明先行区建设。在调查中,被调查者普遍反映,由于缺乏相关的立法,在实施中往往感到无法可依、无所适从,呼吁尽早、尽快制定三江源生态保护的地方性法规,对三江源农牧民权益保护、经济社会发展、水源保护、野生动植物保护、保护区管理人员的职责和待遇以及管理机构及其权限范围等问题给予明确的规定。基于三江源生态保护与建设已经取得的成就,以及目前存在的问题,我们认为《条例》的制定应当注意以下几个问题:

(一)进一步明确立法的目的和基本原则。与其他任何立法一样,三江源生态保护立法中也存在着各种利益的冲突和协调,《条例》的制定及其运行本质上就是对各种利益进行平衡、选择和取舍,其价值取向亦即对各种利益的权衡和调节。鉴于三江源生态地位的重要性及生态环境脆弱性的特点,本着对国家和人民负责的态度,我们认为,任何以个人利益为本位的法规都不可能承担起对三江源生态保护的重大责任,把个人利益和部门利益凌驾于生态利益之上的法规不仅不能够有效保护该地区的生态环境,反而可能造成更大的破坏。我们认为在该地区生态保护立法中,首先应当确立合理的立法指导思想和立法目的。反映在立法上就是要树立保护优先的理念,坚持在保护中发展,在发展中保护,将加强三江源生态保护,推进青海省生态文明先行区建设,保障国家生态安全作为《条例》的基本目的。

同时,我们看到在三江源人口中有90%是藏族,他们是青藏高原的世居民族。藏族长期生活在高寒的自然环境中,对周围环境重要性有着独特的理解,加之传统宗教观念的影响,在人与自然关系的处理上已形成了一套独特的适应模式和观念。在三江源,藏族人民热爱自然,崇尚自然的生产生活方式,厉行节约简朴的消费行为,尊重自然的民俗民风,这些都在客观上有利于自然环境和生物多样性的保护。藏族生态文化观中“敬畏生命、万物有情、人与自然和谐相处”等一系列传统观念,对我们不无启发。通过立法来保护三江源生态环境是我们的良好初衷,但立法只有与“地方性知识”相结合,才能创制出符合最大多数人利益和愿望的“良法”。因此,尊重文化、公众参与应当成为《条例》的基本原则,指导我们认真对待和理性吸纳藏族生态文化中的优良资源,从传统精神资源中寻求价值和现代意义。上述立法目的和基本原则既符合上位法的基本精神,又能兼顾到三江源的地域特色,体现了三江源生态保护和经济社会发展的实际要求,具有可行性。

(二)进一步完善管理体制无论是建立生态保护综合实验区还是生态文明先行区,都必须予以长期适当的管理。如何有效地管理这些区域,已成为摆在我们面前的一个重要问题。如上所述,目前三江源生态保护与建设多部门、多头管理的体制模式产生了诸多弊端,已不能适应三江源生态保护与建设的需要,实践要求我们必须在三江源生态管理体制上作出创新,有必要通过立法创设“政府主导、部门组织实施、社区参与”的共管模式。建议分级设立三江源生态保护的专门机构,在省级层面上,设立统一的综合协调部门,实行统一规划、统一管理、统一考核。对省三江源办公室重新定位,将其作为政府派出机构,负责三江源生态保护与建设的协调、考核、监督机构。省和三江源范围内州、县(市)人民政府发展改革、财政、林业、环境保护、住房城乡建设、国土资源、农牧、民政、水利、交通运输、旅游、扶贫、气象等有关部门,应当在各自职责范围内做好生态保护工作。相应的,在州县各级政府将三江源办作为一个常设机构,确定编制,确定职责,加强地方各层级的实施与管理。

同时,在生态移民和游牧定居安置区应设立社区管理委员会,明确社区管理以社区农牧民生计的可持续和环境的可持续为共管的目标,本着以人为本、民主管理的精神,通过村规民约、协议、磋商等形式实施对社区资源的共同管理和利益分配,建立健全目标管理责任制,合理安排移民社区水、电、路、学校、卫生院等基础设施。不断扩展公众参与环境与发展决策的途径和方式,健全参与环境影响评价的程序。在明确各相关利益群体的权利和需求,并予以平等尊重基础上,形成平等参与的共管模式。国内外自然保护区管理的成功经验都证明,社区共管在提高社区居民的环保意识,改善生态环境,促进人与环境的和谐发展,走可持续发展道路方面发挥着显著的作用。社区共管应当成为三江源生态保护管理体制创新的一个方向。

(三)明确当地群众生态保护的主体地位,保障其基本权益三江源区生态环境退化主要是由于人口增多和日益增长的物质需求与落后的自然放牧生产方式矛盾的表现。一定程度上说,三江源区的环境问题“大半是由发展不足造成的”,通常解决这类环境问题的主要手段是发展经济。当我们为了追求生态利益而对当地经济发展作出限制时,生存利益与生态利益之间的冲突就不可避免。三江源的生态保护与环境建设是一项功在当代、利在千秋,惠在自身、造福万方的德政工程。只有解决好人的生存与发展问题,解决好农牧民生计问题,才能从根本上保护好生态环境。这就要求我们在立法时要本着利益损失最小化原则,区分不同发展程度地区的实际情况,合理利用公共权力,从生态系统整体角度统筹考虑,在《条例》中明确当地群众是生态保护的主体,并将社区利益纳入保护体系。《条例》在进行制度构建时,应当优先考虑人的生存问题,以人性化、理性化、科学化的态度,体现对生存的根本关怀。建议在《条例》中除了规定生态保护工程的规划与建设等内容外,应当在“保护与利用”的一章中确定和认可三江源当地农牧民群众的基本权利,较为系统地确认当地农牧民群众的生存权、发展权、土地承包经营权、获得补偿权,并通过政府环境信息发布、重大事项决策听证等程序的设计,承认并尊重当地群众的知情权和参与权。

(四)构建和完善长效生态补偿机制在三江源生态保护立法中,生态补偿机制的设计和规定应当成为立法的一个重要内容,以平衡整体利益与局部利益。目前三江源生态补偿主要以国家财政转移支付为主,三江源地区州、县也探索完善了一些工作机制,但在实施中可以看出,目前有多个部门在做补偿,也存在重复补偿、标准不一、受益不均的现象。最多的有的人家一年拿到30万补偿款。许多补偿项目都是与生态工程相关联的,这就决定了此种补偿有工程期限的限制,是一种短期行为,这种补偿不能给当地干部群众一个合理的预期,因此有必要在现有补偿政策的基础上,进行统筹,建构和完善生态补偿的长效机制。首先应当在《条例》中明确补偿的主体和对象,补偿主体通常包括生态环境的受害者、生态资源的受益者和管理者三类,补偿对象主要包括生态环境的受害者、生态资源的贡献者。其次应扩大生态补偿的范围,合理确定生态补偿标准。再次,支持设立生态公益岗位,聘用当地牧民劳动力作为三江源自然保护区生态管护员,从事保护区生态管护工作,在划定区域范围内主要参与日常巡查,从而获得受益。

(五)进一步完善相关制度在《条例》中应当对实践中行之有效的生态工程管理制度、绿色绩效考评制度以及生态监测网络制度给予明确,并加以完善。通过立法,进一步明确生态环境和民生改善的考核指标,力求考核指标体系的科学性、合理性以及可实施性。考核评价结果作为政府政绩考核、干部选拔任用和奖励的依据。建议采取分区管理的模式,主要考核指标法定化,重点保护区实行生态保护一票否决制。

在监测方面,目前在草地管理和生态建设中,“以草定畜”都是重要的内容,但是关于草地的最大可持续载畜量上理论界存在着很大分歧。如果这个“草”不能确定,那“定畜”就会有问题。但我们目前对此缺乏应有的研究。除草地资源外,还有药材资源、矿产资源等也存在同样的问题,必须研究制定有效承载力和安全指标,建立生态检测网络系统,完成预警体系,预测环境和生物多样性的演变趋势,并制定相应的对策措施。因此,《条例》中应当鼓励建立三江源区生态环境监测制度,重点开展三江源区生态环境状况的监测工作,实现对土地荒漠化、草地退化、鼠虫害、水土流失、湿地萎缩、生物多样性减少等的动态监测预警。对濒危种群的规模、分布范围、密度进行清查,通过长期的野外监测,对各种珍稀动植物生存情况作出评价,为政府部门生态建设提供科学的决策依据。

此外,应建立三江源生态环境保护信息管理系统,以县为基本单位建立数据库,根据三江源生态环境保护的目标、环境状况评估、环境整治效果等项目进行专项的信息调查制度,采集、收取三江源区资源、环境、社会、经济和人口等信息数据以及工程规划、设计文件、施工、进度、资金投入、效益等信息,归纳汇总相关信息,从而指导具体的环境保护活动。

资金的投入是三江源生态保护和建设工程能否成功的重要保障。为此,必须采取相应的资金筹集措施。建议《条例》中作出引导性的规定,鼓励财政、金融部门对三江源生态保护与建设提供倾斜性、优惠性的融资政策。同时,考虑到三江源生态保护与建设资金渠道单一,也可在《条例》中规定建立三江源生态保护基金,或鼓励民间资本的投入。

(六)鼓励资源调查和科技攻关项目,谨慎采用生态保护的技术措施当前,三江源由于缺乏本底资源调查和科研基础,致使各方面工作缺乏数据和科技支撑。为全面掌握三江源资源现状和消长变化,为保护和管理工作提供数据保障和科学依据,《条例》中应规定建立资源调查及档案制度,鼓励开展科技研发及成果转化,引导在三江源开展全面的、专业的资源本底调查工作,在此基础上,重点攻关三江源地区湿地生态系统恢复、沙漠化土地治理、珍稀物种恢复、森林资源恢复等关键生态问题的科学研究,建立起一个系统的生态科技监测支撑体系,来指导和支撑三江源生态工程建设和系统监测和恢复研究。

使用网围栏、永久禁牧、灭鼠,这是目前三江源生态保护采取的主要措施。对于这些措施的采用及其效果,有关专家、领导和当地群众在认识上有较大的分歧。一些专家和领导认为使用网围栏对野生动物的迁徙等活动带来较大危害,围栏内的草长得并不比围栏外的好多少,鼠害是草场退化的结果而非原因,等等。而当地的干部群众却认为围栏内的草长得明显要比围栏外的要好,并要求在需要保护的草场加设围栏;当地人较为普遍地认为永久禁牧是对草原生态系统的过度干预,认为在一些永久禁牧的区域,草场恢复状况并不理想,绝对禁牧反而不利于草场根系的坚固。网围栏、永久禁牧及灭鼠的措施是否合理、禁牧期限以几年为宜、禁牧期间对草场如何管护?上述争议直接关系到生态保护具体措施的采用,对这些问题应当进一步作出科学的论证。在科学上未有定论之前,立法上应当本着谨慎预防的原则,尊重自然规律,结合具体实践,采取自然修复为主,人工建设为辅的方法,切记作出笼统的“一刀切”的规定。

(七)生态移民权益保障问题生态移民是三江源生态保护和建设工程实施的重要手段,其复杂性和艰巨性不言而喻,事关民生大计,社会影响大,他们是否能“搬得出、稳得住、能致富、不反弹”是检验我们生态保护工作成效的试金石,也是事关社会和谐稳定的重大社会问题。目前移民的管理主体、移民身份的转变、安置房的产权、安置房可否转让和抵押、移民点的治安等,这些问题已成为三江源地区社会综合治理当中的难点。

法律应当调整相对稳定的社会关系,应当将实践中相对成熟的经验上升到法律层面,赋予其法律效力。考虑到生态移民政策的过渡性,且在三江源不再有移民迁出,建议对生态移民的问题在《条例》中不作具体规定,而是通过政策的引导来解决。建议省政府出台相关的政策,引导移民身份的转变,鼓励迁出地与迁入地对接,逐步实现属地管理,解决其实际的生产和生活问题。在这方面,其他省份的做法值得我们借鉴。如广西目前正在推行生态移民迁入地社保政策,2020年之前,广西每年需要完成10万人左右的搬迁安置工作。广西正通过不断完善户籍、社保等多项配套政策,支持和推进扶贫生态移民工作。规定生态移民人口到城镇务工、经商的,可免费优先办理居住证,并按规定享受相关权益保障和公共服务。扶贫生态移民搬迁到城镇落户的,登记为城镇居民,与当地城镇居民享有同等的教育、医疗卫生、养老保险等社会保障政策;搬迁到农村落户的,登记为农村居民,享受的农村最低生活保障、医疗救助、新农合补助、养老保险、计划生育等政策保持不变。近日,贵州省政府出台《贵州省2014年扶贫生态移民工程实施方案》,《方案》对移民住房条件做出规定,要求符合防灾减灾、节能减排的要求;进入县城、产业园区安置的,按人均15—20平方米、户均80—120平方米标准,实行统规统建,原则上不得超过六层。进入小城镇(集镇)安置的自建住房,执行户均建房占地面积不超过80平方米。每户移民配套建设一个门面或摊位、柜台。同时,为保障生态移民就业,《方案》规定,符合条件的扶贫生态移民如自主创业,可享受当地创业优惠政策,申请就业小额担保贷款,由财政全额贴息。公益性岗位重点向扶贫生态移民倾斜,优先安排移民人员和就业困难的家庭成员。宁夏在推进生态移民工作中,一方面强调产业是移民群众增收的关键,要千方百计帮助生态移民村培育发展产业,搭建增收渠道,努力提高移民群众的收入,另一方面则强调要进一步加强迁出地与迁入地的对接,相互支持,相互配合,加强移民新村的管理,既要让移民群众早日迁入新居,开始新的生活,也要积极做好迁出地的生态恢复工作。

(八)提高对建设国家公园的认识,强化国家公园本底调查和资源评价。借助广播、电视、报刊、网站等媒体,加大对于国家公园内涵和功能等方面的宣传,树立保护优先意识、科技意识、国际国内合作意识、以人为本意识、保护与开发相结合意识。将摸清资源本底作为国家公园申报的基本要求,借鉴自然保护区资源调查规程、旅游资源调查规程等规范性文件,科学编制国家公园体制建设试点总体方案,为省政府在国家公园的规划、建设、管理等相关工作方面提供决策依据。加快国家公园立法进程,尽快制定《青海省国家公园管理条例》。

 

调研小组成员:

  李建青 孙青海 张堰翔

  张 立 张传友 牛丽云