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106.范根生诉嘉善县人民政府环保行政复议案

——信访投诉与行政履职申请之甄别
青海省政府法制办公室:http://www.qhfzb.gov.cn    来源:    创建时间:2015/8/19 10:29:57    

范根生诉嘉善县人民政府环保行政复议案

——信访投诉与行政履职申请之甄别

【裁判要旨】

  信访投诉与行政履职申请之间存在差异,正确界定行政投诉事项的内在含义,是行政机关正确履行法定职责的首要前提。

  【案例索引】

  一审:嘉兴市中级人民法院(2013)浙嘉行初字第2号(2013年5月21日)。

  二审:浙江省高级人民法院(2013)浙行终字第115号(2013年8月2日)。

  【案情】

  原告(上诉人)范根生。

  被告(被上诉人)嘉善县人民政府。

  范根生自2002年起在嘉善县干窑镇白龙潭60亩水域从事渔业养殖。2012年11月20日,范根生致信嘉善县环保局反映,2012年5月以来有人养殖生猪,开办餐具洗涤厂,所产生的污水排入河道,造成水质严重污染,养殖的鱼类大量死亡,要求履行法定职责,依法查处并弥补损失。同年11月21日,嘉善县环保局收悉投诉信件。同年12月31日,范根生以嘉善县环保局未履行法定职责为由申请嘉善县人民政府行政复议,要求责令嘉善县环保局履行法定职责。2013年2月26日,嘉善县人民政府作出行政复议决定认为,依据信访条例第二十二条第二款的规定,有关行政机关收到信访事项后,能够当场答复是否受理的,应当当场书面答复;不能当场答复的,应当自收到信访事项之日起15日内书面告知信访人。被申请人嘉善县环保局未提交证据证明对范根生信访事项的登记受理情况,应当认为嘉善县环保局已经受理该信访事项。根据信访条例第三十三条规定,被申请人自收到信访申请至申请人申请行政复议的期间,仍在信访条例规定的办理期限内,故本案行政复议申请期限应当按照信访条例规定的履行期限届满之日起计算。据此,以范根生未在法定申请期限内提出行政复议申请为由,驳回其行政复议申请。范根生不服,提起行政诉讼。

  【审判】

  嘉兴市中级人民法院审理认为,根据我国水污染防治法第八条、第十七条规定,以及该法所明确的环境保护主管部门可通过排污许可、排污监测、日常检查、行政处罚等方式对向水体排放污染物的主体进行管理可知,环境保护主管部门对水污染防治具有法定监督管理职责。原告范根生在信中陈述由于河岸旁的生猪养殖场和餐具消毒店直接向河道排污,造成水质污染,导致其养殖的鱼类大量死亡,其去信的目的是要求嘉善县环境保护局对河道排污问题进行调查处理,并作出具体行政行为,解决水质污染问题。因此,范根生的投诉行为符合要求履行法定职责的本质特征。嘉善县人民政府所作行政复议决定将该投诉行为定性为信访,适用信访条例,属于适用法律、法规错误。据此,依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第(二)项的规定,撤销嘉善县人民政府善政复决字[2013]5号行政复议决定,责令其自本判决生效之日起在法定期限内重新作出具体行政行为。

  范根生不服,提起上诉。浙江省高级人民法院审理后确认了原审认定的案件事实并认为,国务院信访条例第二条规定,信访人向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况,提出建议、意见或者投诉申请的属于信访事项。《中华人民共和国水污染防治法》第八条第一款规定,县级以上人民政府环境保护主管部门对水污染防治实施统一监督管理。该法第二十七条、第六十九条规定,环境保护主管部门和其他依照本法规定行使监督管理权的部门,有权对管辖范围内的排污单位进行现场检查;发现违法行为或者接到对违法行为的举报后不予查处的,或者有其他未依照本法规定履行职责的行为的,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。被申请人嘉善县环保局在其网站公布的工作职责(三)、(六)亦明确,其承担监督管理大气、水体、土壤等事项的污染防治和环境保护行政执法检查工作。从范根生的投诉申请事项看并非属于信访条例规定的信访事项范畴,而系要求被申请人嘉善县环保局对河道污染行为予以制止并依法进行查处,该请求事项属于被申请人的法定职责范围。因此,嘉善县人民政府仍将范根生的投诉事项界定为信访投诉,并依据信访条例的规定认为其复议申请条件尚未成就,驳回其行政复议申请,属于认定事实不清,证据不足,依法应予撤销并判令其重作。原审判决主文第二项的重作期限表述虽然不够具体,但复议机关的复议期限由于行政复议法已经作出明确规定,故上诉人以此为由请求改判的理由不足。据此,判决驳回上诉,维持原判。

  【评析】

  本案的审查对象为嘉善县人民政府所作的行政复议决定适用法律、法规是否正确,争议焦点是上诉人范根生致信嘉善县环保局的投诉行为,究竟属于向行政机关信访,还是要求行政机关履行法定职责。本案的复议机关嘉善县人民政府认为,上诉人范某某的投诉行为属于向行政机关信访,但一审法院与二审法院均将范根生的投诉行为定性为要求行政机关履行法定职责。因此,有必要区分信访事项和履职申请行为,这也是裁判的关键。

  首先,两者概念不同。“信访”作为法律概念,源于2005年国务院颁布的信访条例第二条,是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式,向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况,提出建议、意见或者投诉请求,依法由有关行政机关处理的活动。该概念将信访类型划分为批评、建议式信访和行政救济式信访。显然,本案中嘉善县环保局将范根生的投诉行为定性为行政救济式信访。在理解“要求行政机关履行法定职责”这一概念时,须参见行政诉讼法第十一条第一款第五项的规定:“人民法院受理公民、法人和其他组织对下列具体行政行为不服提起的诉讼:(五)申请行政机关履行保护人身权、财产权的法定职责,行政机关拒绝履行或者不予答复的。”通过该条规定,可知公民“要求行政机关履行法定职责”必须符合三个条件:一是行政机关负有保护公民、法人或者其他组织人身权、财产权的法定职责;二是行政机关在公民、法人或者其他组织的人身权、财产权面临被侵害时能够履行法定保护职责;三是当事人已向行政机关提出符合法定条件的申请。本案中,根据水污染防治法的规定,嘉善县环保局具有防治水污染防治的法定职责,范根生以去信的形式向嘉善县环保局提出申请,要求嘉善县环保局对河道排污问题进行调查处理,解决水质污染问题,以保护其财产权。

  其次,两者受理事项不同。根据信访条例第十四条,信访受理的事项主要是信访人对特定主体①的职务行为进行反映情况,提出建议、意见,或者不服特定主体的职务行为而向有关行政机关投诉。具体至环境信访,国家环保总局于2006年颁布的环保信访办法第十六条确立的信访人可以提出的环境信访事项包括:(1)检举、揭发违反环境保护法律、法规和侵害公民、法人或者其他组织合法环境权益的行为;(2)对环境保护工作提出意见、建议和要求;(3)对环境保护行政主管部门及其所属单位工作人员提出批评、建议和要求。而根据我国行政诉讼法的规定,行政诉讼的受案范围是涉及公民、法人或者其他组织的人身权、财产权的具体行政行为。其具有明确的职权指向,因为行政机关履行其职责,必须具有相应的职权。①因此,法官在对公民投诉的事项进行审查时,须审查申请的事项是要求履行行政管理职责,还是要求履行办理信访事项的职责。范根生的投诉源于其用于渔业养殖的水域被污染严重,致使养殖业严重受损,其投诉时明确要求职能部门认真履行职责,依法查处,并作出具体行政行为,且通过分析,作出该具体行政行为的法律依据主要是水污染防治法。据此,范根生申请的事项属于要求嘉善县环保局履行行政管理职责。

  再者,两者价值定位不同。我国宪法第四十一条第一款规定:“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员,有提出批评和建议的权利;对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为,有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利,但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。”其前半部分可对应于批评建议式信访,第二句可对应于行政救济式信访。对公民而言,“信访权是一种兼具权利救济以及政治参与和监督双重属性的法律权利。”②而行政机关以作出影响行政相对人权利义务的具体行政行为的方式处理行政相对人的履职申请,是行政管理活动的具体运行,是其通过行政执法以制止危害公共利益、公民权益和维护行政管理秩序的行为。③一来体现行政机关为人民服务的工作宗旨,彰显依法行政、责任行政的理念;二来促使行政机关全面履行为行政相对人提供保护的义务,有利于及时将公民置于公权力的保护之下,促使公民的合法权益得到有效保障。因此,选择信访抑或是申请行政机关履行法定职责,均是本案当事人范某某的权利,其具有选择争议解决方式的权利,而一旦选定以申请行政机关履行法定职责的方式维护自身的财产权益,嘉善县环境保护局无权以办理信访件之名行拒绝、推诿履行法定职责之实。

  第四,两者职权依据不同。职权法定原则是行政法的重要原则之一,职权是职责的保障。行政机关处理信访人向其提出的信访事项,主要的法律依据是信访条例;在环境信访领域,环境信访办法亦是规范行政机关受理、办理环境信访职权事项的主要依据。而公民要求行政机关履行法定职责,其依据则是涉及特定行政管理领域的法律、法规或者规章。例如本案,水污染防治法第八条规定,县级以上人民政府环境保护主管部门对水污染防治实施统一监督管理。该法第二十七条、第六十九条规定,环境保护主管部门和其他依照本法规定行使监督管理权的部门,有权对管辖范围内的排污单位进行现场检查;发现违法行为或者接到对违法行为的举报后不予查处的,或者有其他未依照本法规定履行职责的行为的,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。被申请人嘉善县环保局在其网站公布的工作职责(三)、(六)亦明确,其承担监督管理大气、水体、土壤等事项的污染防治和环境保护行政执法检查工作。因此,水污染防治法和嘉善县环保局网站公布的工作职责系本案上诉人范根生要求嘉善县环保局对河道排污问题进行调查处理,解决水质污染问题的职权依据。

  第五,两者的法定处理机关不同。信访条例规定,各级人民政府、县级以上人民政府工作部门须承担信访工作;县级以上人民政府信访工作机构是本级人民政府负责信访工作的行政机构;信访工作应当在各级人民政府领导下,坚持属地管理、分级负责,谁主管、谁负责的原则。对于环境信访,环境信访办法规定,县级环境保护行政主管部门应当设立或指定环境信访工作机构,配备环境信访工作专职或兼职人员;各省、自治区和设区的城市环境保护行政主管部门应当设立独立的环境信访工作机构。而受理申请履行法定职责的行政机关,必须依照相关法律的规定,由具有法定职责的行政机关受理。通过上文对水污染防治法若干规定的列举,可以明确,环境保护主管部门具有对向水体排放污染物的主体进行管理的职权,且其具有通过排污许可、排污监测、日常检查、行政处罚等方式防治水污染的职责。由此产生了一个机关“竞合”的问题,即在本案中,嘉善县环保局既是受理公民信访的行政机关,也是受理公民申请其履行环境保护法定职责的机关。如此,须区分一个行政机关的多个职能(职权)。通过审查范某某的投诉事项,可知其迫切要求嘉善县环境保护局认真履行职责,依法查处,并作出具体行政行为。有鉴于此,公民的举报投诉是一种信访,还是履职申请,应根据具体内容才能确定。如公民举报投诉的事项属于行政机关的职责范围,公民与行政机关的履职行为具有法律上的利害关系,且其举报投诉请求内容明确,未超过法定期限,应作为履职申请来处理。

  结合本案,上诉人范根生的投诉行为符合申请行政机关履行法定职责的条件。一是嘉善县环保局对水污染防治具有法定的监督管理职责,范根生去信的目的是要求其对河道排污问题进行调查处理,解决水质污染问题,这属于嘉善县环保局的职责范围。二是范根生的举报投诉请求内容明确。其在投诉信中已经写明:“在今年5月份几名外来务工人员租房养猪,开洗涤餐具工场,猪圈的污水和洗碟剂污水统统进入河道,造成水质严重污染。……猪水、废水仍在流向河道,侵害仍在进行。因此,我再次恳请职能部门依法查处。”嘉善县环保局在日后出具的《信访事项答复意见书》中亦将此情况进行核实。期间,作为查处对象的一家餐具消毒店与三家养殖场均得以明确。最后,嘉善县环保局是否履行法定职责以及履行法定职责的程度与范根生养殖水域的水质密切相关,也直接影响到其经济利益,故范根生与嘉善县环保局的履职行为具有法律上的利害关系。综上所述,范根生向嘉善县环保局的投诉行为符合要求其履行法定职责的本质特征。

  另须指出,《最高人民法院〈关于不服县级以上人民政府信访行政管理部门、负责受理信访事项的行政管理机关以及镇(乡)人民政府作出的处理意见或者不再受理决定而提起的行政诉讼人民法院是否受理的请示〉的答复意见》指出:“信访工作机构是各级人民政府或政府工作部门授权负责信访工作的专门机构,其依据信访条例作出的登记、受理、交办、转送、承办、协调处理、监督检查、指导信访事项等行为,对信访人不具有强制力,对信访人的实体权利义务不产生实质影响。信访人对信访工作机构依据信访条例处理信访事项的行为或者不履行信访条例规定的职责不服提起行政诉讼的,人民法院不予受理。”因此,实践中存在少数行政机关将行政相对人提出的申请以信访的形式加以受理,以此规避有关的法律,变相剥夺了行政相对人的诉权,进而逃避司法审查和监督。在本案中,嘉善县环保局假借信访程序对上诉人范根生的权利义务作出实质性影响,经法官慎重审查,将上诉人范根生的投诉准确定性为申请嘉善县环境保护局履行法定职责,促使行政机关合法行政、合理行政、权责统一。

  编写人  浙江省高级人民法院惠  忆

  香港中文大学      赵青航

  *本案系最高人民法院于2014年2月17日公布的人民法院保障民生典型案例之一。

  ① 信访条例第十四条规定的“特定主体”包括:(1)行政机关及其工作人员;(2)法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织及其工作人员;(3)提供公共服务的企业、事业单位及其工作人员;(4)社会团体或者其他企业、事业单位中由国家行政机关任命、派出的人员;(5)村民委员会、居民委员会及其成员。

  ① 姜明安主编:《行政法与行政诉讼法》,北京大学出版社、高等教育出版社1999年版,第101页。

  ② 林来梵、余净植:《论信访权利与信访制度——从比较法视角的一种考察》,载《浙江大学学报(人文社会科学版)》2008年第3期。

  ③ 刘媛媛、余韬:《寄信要求行政机关履行法定职责的司法审查》,载《人民司法(案例)》2011年第8期。