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95、未被告知申请复议期限能否延长?
青海省政府法制办公室:http://www.qhfzb.gov.cn    来源:    创建时间:2012/12/10 9:57:57    

【案情】

李某与张某就土地问题发生争议,由当地镇政府进行裁决。镇政府20081014作出《处理意见》,将土地权属确定给张某,但是该《处理意见》中未告知李某申请复议的权利和期限。李某不服该《处理意见》于201012月向法院起诉,法院受理并判决维持该《处理意见》。李某不服上诉,二审法院2011719作出终审判决,以复议前置为由撤销一审判决、驳回原告李某的起诉。而后李某于2011819向复议机关递交复议申请,复议机关经审查认定已过申请复议期限,驳回李某的复议申请。

【分歧】

第一种意见认为,《行政复议法》设定申请时效的目的在于促使行政相对人尽快行使复议申请权,而非剥夺行政相对人的复议申请权。李某2010年向法院起诉表明了原告并非怠于行使复议申请权,而是由于不知道如何维护自身的权利,错误地向有关法院提起诉讼,李某应属于因正当理由耽误申请行政复议的期限。

第二种意见认为,镇政府未告知正确的救济方式和期限,导致李某无法正常行驶申请复议的权利。但是李某对该处理意见第一次采取的救济措施(向法院提起诉讼)的时间为201012月,距知道《处理意见》的内容已超过2年,应当认定李某怠于行驶救济权。为保证行政机关所作具体行政行为的确定力,故而李某在向法院起诉前就应当认定为已经超过了申请复议的期限,其向法院起诉并不能构成《行政复议法》所规定耽误法定申请期限的正当理由。

【评析】

笔者同意第一种意见,李某耽误法定申请期限并非因自身过错,而是基于镇政府未告知其申请复议的权利及期限,应当属于《复议法》第九条第二款规定的因正当理由耽误法定申请期限,理由如下:

首先,李某与张某的土地争议属于行政复议的范畴,相对人享有60天的复议期限。按照《中华人民共和国行政复议法》第六条规定有下列情形之一的,公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议:(四)对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的。本案系土地争议纠纷,属于行政复议的范畴。依《中华人民共和国行政复议法》第九条规定公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的,可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请;但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。即当事人李某享有六十日的复议申请期限。

其次,非因自身原因耽误申请期限,其申请期限的计算应当中止。按照《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十七条规定行政机关作出的具体行政行为对公民、法人或者其他组织的权利、义务可能产生不利影响的,应当告知其申请行政复议的权利、行政复议机关和行政复议申请期限。行政机关的必须履行复议告知义务。如未履行告知复议告知义务,很可能导致当事人因此耽误法定申请期限。《中华人民共和国行政复议法》第九条第二款规定因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的,申请期限自障碍消除之日起继续计算。当积极行使权利的行政机关相对人因不可归责于自己的事由发生导致耽误法定申请期限的,中止申请行政复议期限的计算,保障行政相对人的复议权,这才是《行政复议法》第九条第二款规定的目的。

其中关于其他正当理由的的解释,2004812国务院法制办公室对《甘肃省人民政府法制办公室关于〈中华人民共和国行政复议法〉第九条有关问题的请示》的复函(国法函〔2004296号文件)中表明由于作出具体行政行为的行政机关没有向申请人依法告知行政复议权利及行政复议机关名称,致使申请人在法定期限内向无权受理的行政机关提出行政复议申请,接到行政复议申请的机关又没有及时将该案移送,申请人申请行政复议期限因此被耽误的,属于行政复议法第九条规定的其他正当理由情形。

为此,当事人李某在起诉之前不知道其享有行政复议的权利,其申请复议期限应当中止,并自李某知道申请复议的权利及期限起计算,其起算应当自二审判决后开始。

关于第二种意见中认定申请复议期限最长为两年,属于法律未有明确规定的理由,个人不认为可以主观造法认定其超过了申请复议的期限。当然,为保证行政机关所作具体行政行为的确定力,可以借鉴行政诉讼法有关司法解释的规定,在现行《行政复议法》第九条的基础上增加一款:申请复议期限应当从知道或者应当知道申请复议的权利和申请复议的期限之日起开始计算,但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年、其他具体行政行为从作出之日起超过5年提出复议的,行政复议机关不予受理。